污水處置PPP項目如何有序開展
污水處置是環(huán)境維護(hù)公共服務(wù)的主要領(lǐng)域之一。依照財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處置項目全面實施PPP模式的通知》財建[2017]455號)要求，政府參與的污水處置新建項目要全面應(yīng)用PPP模式，有序推進(jìn)存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式，進(jìn)一步促進(jìn)污水處置PPP項目的有序開展。截止2017年9月，污水處置行業(yè)PPP項目數(shù)量和投資總量占環(huán)境維護(hù)相關(guān)領(lǐng)域①PPP項目的47%和18%占全部入庫PPP項目數(shù)量和投資總量的比例為8%和1.8%
PPP項目投資回報情況是政府方研究項目謀劃和制定相關(guān)投融資政策的重要依據(jù)，政府與社會資本方進(jìn)行PPP項目談判與博弈的焦點，吸引社會資本進(jìn)入該領(lǐng)域的主要決定性因素，更是決定PPP項目在磋商過程中能否落地的關(guān)鍵。研究污水處置行業(yè)合理投資回報區(qū)間，對加強(qiáng)污水處置行業(yè)PPP項目規(guī)范實施與質(zhì)量監(jiān)管，促進(jìn)污水處置行業(yè)良性發(fā)展，尤為重要。
一、污水處置行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率
污水處置行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率可采用資本資產(chǎn)定價（CA PM模型確定資本金資金本錢，再應(yīng)用加權(quán)平均資本本錢（WA CC模型計算不同資本金和債務(wù)資金比例下的污水處置項目行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率。
研究中，采用現(xiàn)行人民銀行公布的三年期定期存款利率和2017年10月份發(fā)行的五年期國債利率作為無風(fēng)險資產(chǎn)收益率；采用10家主營業(yè)務(wù)為污水處理的環(huán)保上市企業(yè)作為樣本， 上海純水設(shè)備計算市場平均風(fēng)險投資收益率及行業(yè)風(fēng)險系數(shù)，依照CA PM模型計算，污水處置行業(yè)資本金資金利息為7.7%貸款利率為現(xiàn)行銀行中長期貸款利率上浮20%5.88%企業(yè)所得稅率為25%依照CA PM模型計算，污水處置PPP行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)內(nèi)部收益率建議設(shè)定為5.2%
二、污水處置PPP項目投資回報預(yù)期
截止2017年9月30日全國PPP綜合信息平臺項目庫中涉及污水處置PPP項目共計1139個，總投資3192.26億元。其中，示范項目66個，總投資417.55億元；非示范但進(jìn)入執(zhí)行階段的項目212個，總投資592.13億元。以示范和非示范但進(jìn)入執(zhí)行階段的278個項目（總投資共計1009.68億元）作為樣本，提取項目實施方案、推銷文件、PPP協(xié)議中的財務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)值，開展綜合分析，結(jié)果顯示：污水處置項目全投資財務(wù)內(nèi)部收益率（即污水處理PPP項目稅后投資回報預(yù)期）通常取5.5%-8%
從地區(qū)分布上看，東北地區(qū)全投資財務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)取值較高（集中在6%-10%華南地區(qū)取值普遍偏低（集中在5%-6.2%從項目類型上看， 上海純水設(shè)備供排水一體化、再生回用一體化項目取值較為集中，水環(huán)境綜合整治類項目取值差異較大，最小取到3.5%最高達(dá)到9%從投資規(guī)模上看，投資規(guī)模5-10億元的項目，由于規(guī)模效益，50%項目取值小于6%投資規(guī)模大于10億的項目由于風(fēng)險與效益并存，75%項目取值在6%以上；從運作方式上看，存量項目（TOT取值普遍較高，75%項目取值在7.3%以上，普遍在7%-10%之間；新建項目(BOT和改擴(kuò)建項目(ROT取值均在5%-8%之間；新建+存量項目（BOT+TOT行業(yè)財務(wù)內(nèi)部收益率取值也介于5%-10%之間。
三、污水處置PPP項目合理投資回報
PPP項目投資回報的影響因素包括同期銀行利率、國債利率、通貨膨脹率、所得稅稅率等外部因素；風(fēng)險水平、市場競爭水平、合作周期、融資結(jié)構(gòu)等行業(yè)內(nèi)部因素。污水處置屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，合作周期通常為25-30年，資本金占投資金額的20-30%投資回報方式通常為使用者付費或可行性缺口補(bǔ)助，項目的投資風(fēng)險相對更小，項目融資相對利息較低，投資回報更有保障。
這種情況下，全投資財務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）指標(biāo)值應(yīng)該在金融市場上無風(fēng)險收益率（通常為同期限國債利率）加上20%-30%左右的風(fēng)險來確定。依照目前10年期國債固定利率4%左右、30年期約為4.4%估算，合理的全投資財務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）指標(biāo)值最好設(shè)定為6%-7.5%左右�？紤]污水處置行業(yè)競爭充沛，全投資財務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）指標(biāo)低值取值下浮0.5個百分點。此外，現(xiàn)階段污水處置項目通常打包管網(wǎng)、河道清淤、生態(tài)修復(fù)等無收益的建設(shè)內(nèi)容，增加項目實施的風(fēng)險，全投資財務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）指標(biāo)高值取值上浮0.5個百分點。由此可見，污水處置PPP項目全投資財務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）指標(biāo)在5.5%-8%較為合理。參照278個樣本分析結(jié)果，該指標(biāo)值符合市場預(yù)期。
四、結(jié)論與建議
本研究認(rèn)為現(xiàn)階段污水處置行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率應(yīng)在5.2%左右。污水處置PPP項目合理投資回報區(qū)間和市場的預(yù)期在5.5%-8%之間。為進(jìn)一步發(fā)揮合理投資回報區(qū)間作用，引導(dǎo)和規(guī)范污水處置PPP項目實施，提出如下建議：
1定期發(fā)布污水處置行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率
鑒于行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率是政府和社會資本PPP項目談判的基準(zhǔn)”對PPP項目落地實施至關(guān)重要，建議由投資綜合管理部門國家發(fā)展改革委會會同財政、金融以及住建、生態(tài)環(huán)保部門等或行業(yè)主管部門、行業(yè)組織，制訂和發(fā)布適用于現(xiàn)階段污水處置行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率，并提出統(tǒng)一且富有彈性的合理投資回報區(qū)間，為地方政府和社會資本合作提供價值參考。
因行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率選擇時需結(jié)合項目實際，綜合考慮風(fēng)險、規(guī)模、周期等因素影響，建立污水處置行業(yè)投資基準(zhǔn)收益率和合理投資回報區(qū)間的動態(tài)調(diào)整機(jī)制， 上海純水設(shè)備增強(qiáng)社會資本對項目投資回報的合理預(yù)期。各地在具體實施PPP項目時，應(yīng)改變政府強(qiáng)勢主導(dǎo)格局，本著平等合作的契約精神，公開合理投資回報區(qū)間范圍內(nèi)，確定政府部門和社會資本都能接受的全投資財務(wù)內(nèi)部內(nèi)部收益率均衡點，并結(jié)合項目實際運行情況合理動態(tài)調(diào)整，最終實現(xiàn)項目全生命周期最優(yōu)合理投資收益。
2推動完善污水處置領(lǐng)域投資回報機(jī)制
擴(kuò)大污水處置PPP項目的多種付費方式，采取資本注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息，以及政府投資股權(quán)少分紅、不分紅等方式支持PPP項目的實施，提高社會資本投資收益，增強(qiáng)PPP項目的吸引力。酌情打包污水處置、供水項目、截污工程、河道治理、水生態(tài)修復(fù)等相關(guān)項目，以結(jié)果為導(dǎo)向依據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善效果付費，并結(jié)合項目風(fēng)險水平予以更高的全投資財務(wù)內(nèi)部收益率。依據(jù)污水處置項目規(guī)模、現(xiàn)金流量、風(fēng)險等級、信譽(yù)水平等，合理確定收益權(quán)和資產(chǎn)價格，推行污水處置PPP項目資產(chǎn)證券化、收益權(quán)轉(zhuǎn)讓等機(jī)制，擴(kuò)大融資渠道，提高資金運作效率。
3完善污水處置動態(tài)定價及調(diào)價機(jī)制
項目論證和簽約環(huán)節(jié)，應(yīng)依照項目全投資內(nèi)部收益率（稅后）和測算的全生命周期本錢，運用污水處置利息加成、污水處置單價邊沿利息等方法合理測算運營收入，編制項目現(xiàn)金流，并據(jù)此確定使用者付費定價或政府付費的規(guī)范。
項目實際運營中，為解決年度投資運營利息性支出動搖與運營收入非固定性問題，政府部門應(yīng)建立完善的年度政府付費或財力補(bǔ)助調(diào)整機(jī)制，穩(wěn)定項目的現(xiàn)金流和年度收益。同時，應(yīng)著眼項目全生命周期，建立PPP項目中期財政預(yù)算管理制度的同時，完善PPP項目中期使用者付費動態(tài)調(diào)價機(jī)制，實現(xiàn)PPP項目全生命周期的收益穩(wěn)定。
4建立污水處置PPP項目績效考核機(jī)制
開展PPP項目運營績效考核評價既是提高PPP項目運營效率的重要手段，也是建立激勵相容機(jī)制的重要依據(jù)。建議研究制定污水處置PPP相關(guān)項目績效考核評價指標(biāo)體系，出臺PPP績效考核評價具體方法，明確以績效考核評價結(jié)果作為項目付費多寡的依據(jù)，制定提高投資回報的激勵機(jī)制。
加強(qiáng)對污水處理PPP項目運行本錢、產(chǎn)出規(guī)范的跟蹤監(jiān)測和動態(tài)檢查，確保階段性目標(biāo)與項目付費相匹配。加強(qiáng)績效考核評價隊伍建設(shè)，引入第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，建立專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)激勵約束機(jī)制，以提高績效評價的科學(xué)性、公正性和權(quán)威性。
①：本報告中環(huán)境維護(hù)相關(guān)領(lǐng)域包括生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、污水處置、垃圾處置和排水。截止2017年9月，環(huán)境維護(hù)相關(guān)領(lǐng)域PPP項目數(shù)量2412個，總投資17666.35億元。
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